KPI trong cơ quan hành chính nhà nước

Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, chuyển đổi số và đổi mới phương thức quản trị khu vực công, việc nghiên cứu, áp dụng hệ thống chỉ số đánh giá hiệu suất công việc (KPI – Key Performance Indicators) đang trở thành một yêu cầu đáng quan tâm. KPI được kỳ vọng góp phần lượng hóa kết quả thực hiện nhiệm vụ, nâng cao trách nhiệm của công chức, khắc phục tình trạng đánh giá cảm tính, bình quân và tạo động lực nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan nhà nước.

Tuy nhiên, KPI vốn được ứng dụng rộng rãi trong quản trị doanh nghiệp. Khi đưa vào môi trường hành chính nhà nước, nếu không nhận diện đầy đủ sự khác biệt về mục tiêu, bản chất hoạt động và cơ chế trách nhiệm, việc áp dụng KPI có thể không mang lại hiệu quả như kỳ vọng, thậm chí làm sai lệch định hướng hoạt động của bộ máy.

Vấn đề đặt ra không đơn thuần là làm thế nào để đo lường được nhiều công việc hơn, chấm điểm chính xác hơn, mà quan trọng hơn là: Chúng ta đang đo lường điều gì, vì mục tiêu nào, ai chịu trách nhiệm về việc lựa chọn tiêu chí và kết quả đo lường có thực sự phản ánh hiệu quả quản lý nhà nước hay không?

Từ góc độ nghiên cứu quản trị công và thực tiễn hoạt động hành chính, tôi xin trao đổi một số vấn đề sau.

I. SỰ KHÁC BIỆT VỀ BẢN CHẤT GIỮA KPI DOANH NGHIỆP VÀ KPI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

1. Khác biệt về mục tiêu hoạt động

Doanh nghiệp hoạt động nhằm tạo ra giá trị cho khách hàng, chủ sở hữu và các bên liên quan, đồng thời duy trì khả năng tồn tại, cạnh tranh và phát triển. Trong phần lớn doanh nghiệp thương mại, lợi nhuận, doanh thu, thị phần và hiệu quả sử dụng nguồn lực là những thước đo quan trọng.

Trên cơ sở tuân thủ pháp luật và các nghĩa vụ liên quan, doanh nghiệp có quyền lựa chọn chiến lược kinh doanh, khách hàng, sản phẩm, phương thức tổ chức hoạt động để tối ưu hóa kết quả.

Vì vậy, hệ thống KPI doanh nghiệp thường được xây dựng theo logic tương đối rõ ràng: mục tiêu kinh doanh được cụ thể hóa thành mục tiêu của từng bộ phận, sau đó phân bổ thành các chỉ tiêu của từng vị trí công việc.

Chẳng hạn, doanh nghiệp đặt mục tiêu tăng doanh thu 20%, từ đó xây dựng các chỉ tiêu về phát triển khách hàng, sản lượng bán hàng, tỷ lệ chuyển đổi, chất lượng phục vụ và năng suất lao động.

Mối quan hệ giữa mục tiêu chung và kết quả công việc tương đối trực tiếp, mặc dù vẫn cần kiểm soát chất lượng, chi phí và tính bền vững.

Trong khi đó, cơ quan hành chính nhà nước không được thành lập để tối đa hóa doanh thu, lợi nhuận hoặc sản lượng xử lý công việc. Mục đích tồn tại của cơ quan nhà nước là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, tổ chức thực thi chính sách, bảo đảm trật tự quản lý và phục vụ lợi ích công.

Một cơ quan quản lý thị trường không tồn tại để tạo ra càng nhiều quyết định xử phạt càng tốt. Mục tiêu sâu xa của hoạt động quản lý thị trường là góp phần xây dựng môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, bảo đảm việc chấp hành pháp luật trong hoạt động thương mại.

Xử phạt vi phạm hành chính là một trong những công cụ để thực hiện mục tiêu đó, chứ không phải bản thân mục tiêu cuối cùng.

Từ đây có thể rút ra sự khác biệt căn bản:

KPI doanh nghiệp chủ yếu hướng đến tối ưu hóa kết quả kinh doanh; KPI cơ quan nhà nước phải hướng đến nâng cao chất lượng thực hiện nhiệm vụ công và hiệu quả quản lý nhà nước.

2. Khác biệt giữa sản lượng công việc và hiệu quả hoạt động

Trong doanh nghiệp, sản lượng tăng có thể góp phần làm tăng doanh thu và lợi nhuận khi có nhu cầu thị trường, chất lượng được bảo đảm và chi phí được kiểm soát.

Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý nhà nước, khối lượng công việc tăng không nhất thiết đồng nghĩa với hiệu quả quản lý tăng.

Ví dụ, một đơn vị quản lý thị trường thực hiện 200 vụ kiểm tra, xử lý trong năm chưa chắc đã quản lý địa bàn hiệu quả hơn đơn vị thực hiện 100 vụ.

Số vụ việc phát sinh có thể phụ thuộc vào nhiều yếu tố: tình hình vi phạm thực tế, đặc điểm địa bàn, mức độ phát triển thương mại, hiệu quả phòng ngừa, năng lực phát hiện và phương pháp tổ chức kiểm tra.

Nếu một địa bàn có số vụ vi phạm giảm nhờ công tác tuyên truyền, hướng dẫn, kiểm tra có trọng tâm và nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật, thì việc giảm số vụ xử phạt có thể phản ánh kết quả quản lý tích cực.

Ngược lại, nếu số vụ xử phạt giảm vì công tác kiểm tra bị buông lỏng, năng lực phát hiện yếu hoặc có tình trạng bỏ lọt vi phạm, thì đó lại là biểu hiện của hiệu quả quản lý thấp.

Như vậy, không thể chỉ dựa vào số lượng vụ việc để đánh giá chất lượng quản lý.

Số lượng công việc phản ánh mức độ hoạt động; chất lượng công việc phản ánh mức độ thực hiện nhiệm vụ; còn hiệu quả quản lý nhà nước phải được xem xét thông qua kết quả và tác động của hoạt động đó đối với mục tiêu quản lý.

Ba nội dung này có quan hệ với nhau nhưng không đồng nhất.

3. Khác biệt về quyền tự chủ và giới hạn hoạt động

Doanh nghiệp được chủ động thực hiện những hoạt động pháp luật không cấm, trong phạm vi điều kiện kinh doanh và nghĩa vụ pháp lý tương ứng.

Ngược lại, cơ quan nhà nước và người thực thi công vụ chỉ được thực hiện nhiệm vụ trong phạm vi chức năng, thẩm quyền và trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Điều này dẫn đến một khác biệt rất quan trọng trong thiết kế KPI.

Đối với doanh nghiệp, việc tìm kiếm phương pháp mới để tăng năng suất thường được khuyến khích nếu hợp pháp và phù hợp với chiến lược kinh doanh.

Đối với công chức, việc hoàn thành công việc nhanh hơn, nhiều hơn hoặc tạo ra kết quả lớn hơn không thể được xem là thành tích nếu phải đánh đổi bằng việc thực hiện sai thẩm quyền, bỏ qua thủ tục bắt buộc hoặc xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

Do đó, trong KPI công vụ, tính hợp pháp phải là điều kiện nền tảng, không thể đơn thuần coi là một tiêu chí có thể bù trừ bằng điểm năng suất.

Một công chức xử lý nhiều hồ sơ nhưng thường xuyên có sai sót nghiêm trọng về pháp lý không thể được đánh giá cao chỉ vì có sản lượng lớn.

4. Khác biệt về mối quan hệ giữa cá nhân và kết quả cuối cùng

Trong doanh nghiệp, kết quả hoạt động của cá nhân thường có thể gắn tương đối trực tiếp với mục tiêu của bộ phận hoặc doanh nghiệp, nhất là đối với những vị trí tạo ra doanh thu hoặc sản phẩm cụ thể.

Trong cơ quan nhà nước, kết quả quản lý thường là thành quả tổng hợp của nhiều hoạt động, nhiều chủ thể và nhiều điều kiện khách quan.

Một công chức thực hiện nhiệm vụ tuyên truyền pháp luật không thể tự mình quyết định tỷ lệ tuân thủ pháp luật của toàn bộ địa bàn.

Một công chức kiểm tra, xử lý vi phạm không thể tự mình quyết định tình hình vi phạm tăng hay giảm.

Một công chức tham mưu xây dựng kế hoạch không thể tự mình quyết định hiệu quả cuối cùng của việc triển khai kế hoạch đó.

Vì vậy, cần phân biệt trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của công chức với trách nhiệm tổ chức, điều hành và kết quả quản lý chung của người đứng đầu.

Đây là cơ sở quan trọng để thiết kế hệ thống KPI phù hợp với môi trường hành chính nhà nước.

II. NHỮNG ĐIỂM NGHẼN, HẠN CHẾ KHI ÁP DỤNG KPI TRONG CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

1. Mục tiêu quản lý nhà nước mang tính tổng hợp, khó lượng hóa

Một trong những khó khăn lớn nhất khi áp dụng KPI trong khu vực công là việc xác định mục tiêu đo lường.

Các khái niệm như nâng cao hiệu lực quản lý, xây dựng môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm trật tự, tăng cường tuân thủ pháp luật, nâng cao niềm tin của người dân đều có ý nghĩa quan trọng nhưng khó lượng hóa trực tiếp.

Trong khi đó, số cuộc kiểm tra, số hồ sơ, số quyết định xử phạt, số tiền xử phạt, số văn bản tham mưu lại là những dữ liệu tương đối dễ thu thập.

Chính sự chênh lệch giữa những giá trị cần đạt được và những dữ liệu dễ đo lường khiến cơ quan nhà nước có xu hướng lựa chọn các chỉ tiêu sản lượng làm thước đo thành tích.

Hệ quả là hệ thống KPI có nguy cơ đánh giá những gì dễ đếm thay vì những gì thực sự có giá trị.

Đây là điểm nghẽn đầu tiên và có tính nền tảng.

2. Tư tưởng quản trị của người đứng đầu có thể chi phối toàn bộ hệ thống KPI

KPI không chỉ là công cụ đo lường mà còn là công cụ định hướng hành vi tổ chức.

Khi một tiêu chí được sử dụng để đánh giá thành tích, thi đua, khen thưởng hoặc bổ nhiệm, tiêu chí đó sẽ tác động đến cách thức lựa chọn công việc và phân bổ nguồn lực của người thực hiện.

Nếu người đứng đầu xem số vụ việc và số tiền xử phạt là thước đo chủ yếu, bộ máy có thể có xu hướng tập trung vào hoạt động tạo ra những kết quả đó.

Ngược lại, nếu người đứng đầu xem việc nâng cao mức độ tuân thủ pháp luật, phòng ngừa vi phạm và cải thiện môi trường kinh doanh là những mục tiêu quan trọng, bộ máy có thể ưu tiên nhiều hơn cho hoạt động tuyên truyền, hướng dẫn, phân tích rủi ro và kiểm tra có trọng tâm.

Cùng một tổ chức, cùng chức năng, nhiệm vụ, nhưng với những hệ thống tiêu chí khác nhau có thể hình thành những phương thức vận hành rất khác nhau.

Điều đáng quan tâm là nếu người đứng đầu được toàn quyền lựa chọn tiêu chí mà không có cơ chế kiểm soát phù hợp, KPI có thể trở thành công cụ phản ánh quan điểm quản trị chủ quan, thay vì phản ánh đầy đủ mục tiêu quản lý nhà nước.

Vì vậy, việc lựa chọn tiêu chí KPI không chỉ là vấn đề kỹ thuật quản lý nhân sự mà còn là vấn đề trách nhiệm quản trị và định hướng hoạt động của cơ quan nhà nước.

3. Nhầm lẫn giữa hiệu suất cá nhân và hiệu quả quản lý của đơn vị

Đây là một trong những hạn chế cần được nhận diện rõ nhất.

Hiệu suất cá nhân phản ánh mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Hiệu quả quản lý của đơn vị phản ánh mức độ thực hiện mục tiêu quản lý trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và nguồn lực được giao.

Hai nội dung có mối quan hệ nhưng không đồng nhất.

Giả sử một công chức được giao thực hiện 20 cuộc kiểm tra trong năm. Công chức đã thực hiện đầy đủ, đúng thời hạn, đúng quy trình, bảo đảm chất lượng và không có sai sót.

Về trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, công chức có cơ sở được đánh giá hoàn thành tốt công việc.

Tuy nhiên, nếu 20 cuộc kiểm tra được lựa chọn không đúng trọng tâm, không phù hợp với tình hình địa bàn hoặc không phục vụ hiệu quả mục tiêu quản lý, thì trách nhiệm cần được xem xét trước hết ở khâu xây dựng kế hoạch, lựa chọn ưu tiên và tổ chức điều hành.

Không hợp lý nếu chuyển toàn bộ trách nhiệm về hiệu quả của một kế hoạch do người đứng đầu quyết định sang công chức chỉ có nhiệm vụ tổ chức thực hiện.

Ngược lại, cũng không thể mặc nhiên miễn trách nhiệm cho công chức nếu họ biết rõ nhiệm vụ có dấu hiệu trái pháp luật, có trách nhiệm tham mưu nhưng không cảnh báo, hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ được giao.

Nguyên tắc phù hợp là: Trách nhiệm đánh giá phải tương ứng với chức trách, thẩm quyền, mức độ tham gia quyết định và khả năng kiểm soát kết quả của từng chủ thể.

4. Khó bảo đảm công bằng giữa các vị trí và điều kiện thực hiện nhiệm vụ

Trong cơ quan nhà nước, khối lượng công việc không đồng đều giữa các vị trí, địa bàn và thời điểm.

Một công chức thực hiện nhiệm vụ tại địa bàn tập trung nhiều cơ sở kinh doanh có điều kiện khác với công chức quản lý địa bàn rộng, giao thông khó khăn, cơ sở kinh doanh phân tán.

Một hồ sơ đơn giản không thể được đánh giá tương đương với hồ sơ có nhiều tình tiết phức tạp, phải xác minh nhiều lần hoặc liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật.

Nếu KPI chỉ căn cứ vào số lượng công việc, người thực hiện các nhiệm vụ đơn giản, dễ lượng hóa có thể được đánh giá cao hơn người giải quyết những nhiệm vụ khó nhưng có giá trị lớn.

Ngược lại, nếu quy đổi công việc bằng hệ số quá phức tạp, thiếu cơ sở khách quan, hệ thống có thể phát sinh tranh luận về tính công bằng và nguy cơ điều chỉnh điểm theo ý chí chủ quan.

Do đó, bài toán không chỉ là lượng hóa công việc mà còn là chuẩn hóa mức độ đóng góp trong những điều kiện khác nhau.

5. Nguy cơ chạy theo chỉ tiêu và hình thức hóa hoạt động công vụ

Khi chỉ tiêu KPI gắn trực tiếp với quyền lợi cá nhân, người thực hiện có động lực ưu tiên những hoạt động tạo ra điểm số.

Đây là cơ chế có thể mang lại tác động tích cực nếu chỉ tiêu được thiết kế đúng.

Nhưng nếu chỉ tiêu không phù hợp, cơ chế này có thể dẫn đến việc lựa chọn công việc dễ đạt điểm, né tránh nhiệm vụ khó, tăng số lượng hoạt động không thực sự cần thiết hoặc tập trung hoàn thiện số liệu báo cáo.

Ví dụ, nếu số buổi tuyên truyền được xem là thước đo chủ yếu, đơn vị có thể tổ chức nhiều buổi tuyên truyền nhưng chưa chắc nâng cao được nhận thức và hành vi tuân thủ pháp luật.

Nếu số vụ xử phạt là thước đo chủ yếu, công tác phòng ngừa và hướng dẫn có thể bị xem nhẹ.

Nếu số hồ sơ hoàn thành là thước đo chủ yếu, công chức có thể ít được khuyến khích dành thời gian cho những hồ sơ phức tạp.

Như vậy, một hệ thống KPI có thể đạt kết quả rất cao trên báo cáo nhưng chưa chắc tạo ra sự cải thiện tương ứng trong thực tiễn.

6. Hạn chế về dữ liệu và phương pháp đánh giá

KPI muốn khách quan phải dựa trên dữ liệu đáng tin cậy.

Tuy nhiên, trong môi trường hành chính, dữ liệu công việc có thể phân tán ở nhiều hệ thống, chưa được chuẩn hóa, có tình trạng nhập liệu trùng lặp hoặc thiếu thông tin về chất lượng và mức độ đóng góp.

Nhiều nhiệm vụ như nghiên cứu pháp luật, tham mưu, phối hợp, xử lý tình huống phức tạp, phòng ngừa rủi ro rất khó đánh giá chỉ bằng số lượng sản phẩm.

Nếu hệ thống KPI yêu cầu công chức dành quá nhiều thời gian để ghi nhận, giải trình và chứng minh từng hoạt động, công cụ đánh giá có thể làm tăng gánh nặng hành chính thay vì nâng cao năng suất.

Một hệ thống đo lường hiệu suất không nên tiêu tốn nguồn lực quá lớn cho chính hoạt động đo lường.

III. GIẢI PHÁP ÁP DỤNG KPI NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1. Xác định đúng vị trí và giới hạn của KPI trong quản trị công

Trước hết, cần thống nhất rằng KPI là công cụ hỗ trợ quản trị, không phải mục tiêu tự thân của hoạt động công vụ.

Mục tiêu cuối cùng không phải là làm cho công chức đạt điểm KPI cao, mà là nâng cao chất lượng thực hiện nhiệm vụ và hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước.

Do đó, không nên xây dựng KPI theo hướng cố gắng lượng hóa tất cả các giá trị quản lý nhà nước thành điểm số cá nhân.

Cần phân biệt rõ ba cấp độ:

- Hiệu suất thực hiện công việc: Công chức đã hoàn thành những nhiệm vụ nào, với khối lượng, tiến độ và chất lượng ra sao?

- Hiệu quả tổ chức hoạt động: Đơn vị đã phân bổ nguồn lực, phối hợp, tổ chức thực hiện nhiệm vụ và kiểm soát chất lượng như thế nào?

- Hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước: Hoạt động của cơ quan đã góp phần đạt được mục tiêu quản lý và tạo ra tác động tích cực nào đối với xã hội?

KPI cá nhân nên tập trung chủ yếu vào cấp độ thứ nhất.

KPI của người đứng đầu cần bao quát cấp độ thứ hai và những kết quả cấp độ thứ ba mà đơn vị có trách nhiệm, có khả năng tác động.

Cấp độ thứ ba còn cần được đánh giá thông qua các phương pháp nghiên cứu, khảo sát và phân tích chính sách phù hợp, không thể chỉ dựa vào việc cộng tổng điểm KPI của công chức.

2. Phân định rõ trách nhiệm của người đứng đầu và công chức

Đây là giải pháp có ý nghĩa quyết định đối với việc áp dụng KPI trong cơ quan hành chính nhà nước.

Một trong những nguyên nhân khiến việc đánh giá hiệu suất công vụ chưa phản ánh đầy đủ thực chất là chưa phân biệt rõ trách nhiệm của người quyết định mục tiêu, người tổ chức thực hiện và người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ.

Trong một cơ quan hành chính, người đứng đầu có trách nhiệm cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ thành chương trình, kế hoạch công tác; lựa chọn nhiệm vụ trọng tâm; phân bổ nguồn lực; tổ chức bộ máy; phân công nhiệm vụ; kiểm tra, giám sát và chịu trách nhiệm về hoạt động của đơn vị theo quy định pháp luật.

Trong khi đó, công chức có trách nhiệm thực hiện những nhiệm vụ được giao trong phạm vi chức trách, quyền hạn và nghĩa vụ công vụ của mình.

Hai loại trách nhiệm này có liên quan chặt chẽ nhưng khác nhau về bản chất.

Người đứng đầu chịu trách nhiệm về chất lượng lựa chọn mục tiêu, tổ chức thực hiện và kết quả điều hành; công chức chịu trách nhiệm về chất lượng thực hiện nhiệm vụ thuộc phạm vi được giao.

Ví dụ, một đơn vị quản lý thị trường xây dựng kế hoạch kiểm tra 100 cơ sở kinh doanh trong năm. Người đứng đầu quyết định đối tượng, lĩnh vực trọng tâm, tiến độ và phương thức tổ chức thực hiện trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ và các quy định pháp luật.

Công chức được phân công thực hiện kiểm tra có trách nhiệm hoàn thành nhiệm vụ đúng quy định, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, khách quan và không bỏ lọt những vi phạm thuộc trách nhiệm phải phát hiện, xử lý.

Nếu công chức hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao nhưng kế hoạch kiểm tra không phù hợp với tình hình thực tế, không tập trung vào những lĩnh vực có nguy cơ vi phạm cao, thì cần xem xét trách nhiệm ở khâu xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch.

Không thể mặc nhiên chuyển trách nhiệm về hiệu quả của một quyết định quản trị xuống người chỉ có trách nhiệm thực hiện quyết định đó.

Tuy nhiên, nguyên tắc này không loại trừ trách nhiệm của công chức trong việc tham mưu, đề xuất, cảnh báo rủi ro hoặc từ chối thực hiện những yêu cầu trái pháp luật theo đúng quy định. Công chức vẫn phải chịu trách nhiệm đối với hành vi và nghĩa vụ pháp lý của mình.

Từ đó, cần thiết kế hai hệ thống đánh giá có sự liên kết nhưng không đồng nhất:

Thứ nhất, hệ thống KPI đánh giá hiệu suất thực hiện nhiệm vụ của công chức.

Hệ thống này tập trung vào khối lượng công việc, mức độ phức tạp, tiến độ, chất lượng, tính hợp pháp, trách nhiệm phối hợp và kết quả thực hiện những nhiệm vụ được giao.

Thứ hai, hệ thống đánh giá hiệu quả quản trị của người đứng đầu.

Hệ thống này tập trung vào chất lượng xây dựng kế hoạch, lựa chọn ưu tiên, phân công nhiệm vụ, sử dụng nguồn lực, kiểm soát rủi ro, tổ chức thực hiện và mức độ hoàn thành mục tiêu của đơn vị.

Hai hệ thống được kết nối thông qua kế hoạch công tác và cơ chế giao nhiệm vụ.

Việc tất cả công chức hoàn thành KPI không đương nhiên chứng minh rằng đơn vị đã đạt hiệu quả quản lý cao. Ngược lại, việc đơn vị chưa đạt mục tiêu chung cũng không đồng nghĩa với tất cả công chức đều không hoàn thành nhiệm vụ.

Đây chính là nguyên tắc đánh giá trách nhiệm tương ứng với thẩm quyền và khả năng kiểm soát kết quả.

3. Giới hạn quyền lựa chọn tiêu chí KPI của người đứng đầu bằng mục tiêu và chuẩn mực quản lý nhà nước

Tư tưởng quản trị của người đứng đầu có ảnh hưởng rất lớn đến định hướng hoạt động của tổ chức.

Khi người đứng đầu lựa chọn một chỉ tiêu làm thước đo thành tích, chỉ tiêu đó không chỉ phục vụ việc đánh giá mà còn tác động đến cách thức công chức lựa chọn công việc, phân bổ thời gian và sử dụng nguồn lực.

Nếu lấy số vụ xử phạt, số tiền xử phạt làm tiêu chí chủ yếu, hoạt động của đơn vị có thể thiên về gia tăng kết quả xử lý.

Nếu lấy chất lượng phòng ngừa, mức độ tuân thủ pháp luật và hiệu quả kiểm soát rủi ro làm trọng tâm, hoạt động của đơn vị có thể chuyển hướng sang quản lý chủ động, tăng cường hướng dẫn, cảnh báo và kiểm tra có trọng tâm.

Như vậy, việc lựa chọn KPI thực chất là một quyết định quản trị có khả năng định hướng hoạt động của cả bộ máy.

Vì vậy, cần đặt ra giới hạn đối với quyền lựa chọn tiêu chí của người đứng đầu.

Giới hạn đó không nhằm làm mất đi tính chủ động của người lãnh đạo, mà nhằm bảo đảm quyền chủ động được thực hiện đúng mục đích.

Cụ thể, hệ thống KPI cần tuân thủ ba nguyên tắc:

Một là, mục tiêu quản lý nhà nước phải được xác định trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ và các yêu cầu pháp luật.

Người đứng đầu không được sử dụng KPI để thay đổi bản chất, mục đích hoặc phạm vi hoạt động công vụ.

Hai là, tiêu chí đánh giá phải phản ánh đúng nhiệm vụ và giá trị mà cơ quan có trách nhiệm tạo ra.

Không nên lựa chọn chỉ tiêu chỉ vì dễ thống kê, dễ giao hoặc dễ kiểm tra kết quả.

Ba là, việc lựa chọn và điều chỉnh KPI phải có cơ chế giải trình, giám sát và đánh giá độc lập phù hợp.

Người đứng đầu cần giải trình được vì sao lựa chọn những chỉ tiêu đó, chỉ tiêu có mối quan hệ như thế nào với mục tiêu quản lý và có nguy cơ tạo ra hành vi lệch lạc hay không.

Cơ quan quản lý cấp trên cần ban hành khung nguyên tắc, tiêu chuẩn và giới hạn chung, đồng thời cho phép người đứng đầu lựa chọn các chỉ tiêu cụ thể phù hợp với điều kiện hoạt động của đơn vị.

Cơ chế này bảo đảm sự thống nhất về mục tiêu quản lý nhưng vẫn duy trì tính chủ động trong tổ chức thực hiện.

4. Chuyển từ tư duy đánh giá sản lượng sang đánh giá chất lượng và giá trị công vụ

Để KPI thực sự góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, cần khắc phục xu hướng lấy số lượng công việc làm thước đo chủ yếu.

Việc đánh giá phải kết hợp ít nhất bốn phương diện:

Thứ nhất, khối lượng công việc. Phản ánh số lượng nhiệm vụ đã hoàn thành, có xem xét mức độ phức tạp, trách nhiệm và điều kiện thực hiện.

Thứ hai, chất lượng công việc. Phản ánh mức độ chính xác, đầy đủ, đúng quy trình, đúng pháp luật và khả năng đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ.

Thứ ba, tiến độ và hiệu quả sử dụng nguồn lực. Phản ánh thời gian thực hiện, khả năng tổ chức công việc và mức độ tiết kiệm nguồn lực trong điều kiện bảo đảm chất lượng.

Thứ tư, trách nhiệm và mức độ đóng góp. Phản ánh tinh thần chủ động, năng lực phối hợp, giải quyết vấn đề và đóng góp vào việc hoàn thành nhiệm vụ chung.

Đối với những nhiệm vụ mang tính tham mưu, nghiên cứu, kiểm tra hoặc xử lý vụ việc phức tạp, cần bổ sung đánh giá chuyên môn và chất lượng sản phẩm thay vì chỉ đếm số văn bản, số cuộc kiểm tra hoặc số hồ sơ.

Ví dụ, một báo cáo tham mưu có chất lượng cao, phát hiện đúng vấn đề và đề xuất giải pháp có tính khả thi có thể mang lại giá trị lớn hơn nhiều báo cáo mang tính tổng hợp thông thường.

Một vụ việc phức tạp được xử lý đúng pháp luật, bảo đảm chứng cứ và hạn chế nguy cơ khiếu nại, tranh chấp có thể đòi hỏi năng lực, thời gian và trách nhiệm lớn hơn nhiều vụ việc đơn giản.

Do đó, cần xây dựng cơ chế quy đổi khối lượng công việc phù hợp với đặc điểm từng nhóm nhiệm vụ, nhưng không được để cơ chế quy đổi thay thế việc đánh giá chất lượng thực chất.

5. Xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước độc lập tương đối với KPI cá nhân

Một giải pháp có ý nghĩa nền tảng là xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý của đơn vị, không đồng nhất với hệ thống đánh giá công chức.

Nếu KPI cá nhân trả lời câu hỏi: Công chức đã thực hiện nhiệm vụ tốt đến đâu? thì hệ thống đánh giá hiệu quả quản lý phải trả lời câu hỏi: Hoạt động của cơ quan đã tạo ra kết quả gì đối với mục tiêu quản lý nhà nước?

Đối với lực lượng Quản lý thị trường, có thể nghiên cứu các nhóm chỉ số sau:

- Mức độ tuân thủ pháp luật của các cơ sở kinh doanh trên địa bàn, được đánh giá bằng phương pháp khảo sát, kiểm tra và phân tích dữ liệu phù hợp.

- Mức độ phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm nghiêm trọng, có nguy cơ ảnh hưởng lớn đến thị trường và quyền lợi người tiêu dùng.

- Chất lượng hoạt động phòng ngừa, tuyên truyền, hướng dẫn và cảnh báo nguy cơ vi phạm.

- Mức độ phù hợp giữa hoạt động kiểm tra với tình hình rủi ro và đặc điểm thị trường.

- Chất lượng quyết định hành chính, mức độ tuân thủ trình tự, thủ tục và kết quả khắc phục các sai sót thuộc trách nhiệm cơ quan.

- Hiệu quả phối hợp với các cơ quan, lực lượng chức năng trong thực hiện nhiệm vụ quản lý.

- Mức độ sử dụng hợp lý nguồn nhân lực, thời gian và kinh phí để thực hiện nhiệm vụ.

Tuy nhiên, các chỉ số này cần được nghiên cứu phương pháp đo lường trước khi áp dụng.

Chẳng hạn, tỷ lệ cơ sở vi phạm trong số cơ sở được kiểm tra không đồng nghĩa với tỷ lệ vi phạm trên toàn địa bàn nếu đối tượng kiểm tra được lựa chọn theo mức độ rủi ro.

Tương tự, số vụ xử phạt giảm chưa đủ chứng minh mức độ tuân thủ tăng.

Vì vậy, đánh giá hiệu quả quản lý cần kết hợp dữ liệu hành chính với khảo sát, kiểm tra mẫu, phân tích xu hướng và những yếu tố khách quan ảnh hưởng đến kết quả.

Đặc biệt, không nên cơ học phân bổ các chỉ tiêu về kết quả xã hội thành chỉ tiêu bắt buộc của từng công chức nếu họ không có khả năng kiểm soát trực tiếp.

6. Thiết kế KPI theo vị trí việc làm, độ phức tạp và điều kiện thực hiện nhiệm vụ

Để bảo đảm công bằng, hệ thống KPI cần xuất phát từ vị trí việc làm, bản mô tả công việc và trách nhiệm cụ thể của từng cá nhân.

Không nên sử dụng một bộ chỉ tiêu đồng nhất cho tất cả công chức khi tính chất công việc khác nhau.

Công chức làm nhiệm vụ kiểm tra, xử lý vi phạm cần có hệ thống tiêu chí khác với công chức tham mưu tổng hợp, pháp chế, kế toán, văn thư hoặc quản lý dữ liệu.

Ngay trong cùng một nhóm vị trí, cần xem xét mức độ phức tạp của công việc, điều kiện địa bàn, nguồn lực được giao và trách nhiệm của từng người.

Có thể nghiên cứu cơ chế điểm công việc quy đổi trên cơ sở:

- Loại công việc và sản phẩm phải hoàn thành.

- Độ khó, mức độ phức tạp của nhiệm vụ.

- Thời gian chuẩn cần thiết để hoàn thành.

- Vai trò, trách nhiệm và mức độ tham gia của từng cá nhân.

- Điều kiện khách quan ảnh hưởng đáng kể đến quá trình thực hiện.

Việc xây dựng định mức phải dựa trên khảo sát thực tế, dữ liệu công việc và tham vấn người trực tiếp thực hiện.

Các hệ số quy đổi cần được công khai, kiểm định và điều chỉnh định kỳ, tránh tạo ra sự phức tạp không cần thiết hoặc trở thành công cụ điều chỉnh điểm số chủ quan.

Mục tiêu của chuẩn hóa là tạo ra cơ sở đánh giá công bằng hơn, không phải biến mọi hoạt động công vụ thành những phép tính cơ học.

7. Thiết lập cơ chế kiểm soát để KPI không tạo ra động cơ thực thi công vụ sai lệch

Đây là giải pháp đặc biệt quan trọng đối với các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính.

Một hệ thống KPI có thể tạo ra động lực tích cực, nhưng cũng có thể làm phát sinh hành vi không mong muốn nếu lợi ích của người thực hiện gắn quá chặt với một số chỉ tiêu đơn lẻ.

Vì vậy, cần xây dựng cơ chế kiểm soát ngay từ khâu thiết kế.

Trước hết, không nên sử dụng số tiền xử phạt như một thước đo trực tiếp, chủ đạo về năng suất hoặc thành tích cá nhân.

Số tiền xử phạt phụ thuộc vào tính chất, mức độ vi phạm, quy định pháp luật và tình hình thực tế. Việc lấy số tiền làm mục tiêu thành tích có nguy cơ làm sai lệch động lực thực thi pháp luật.

Số vụ kiểm tra, số vụ xử lý có thể được sử dụng làm dữ liệu phản ánh khối lượng hoạt động, nhưng cần được đặt trong mối quan hệ với nhiệm vụ được giao, chất lượng thực hiện và yêu cầu quản lý.

Bên cạnh đó, phải thiết lập những điều kiện kiểm soát bắt buộc về tính hợp pháp, đạo đức công vụ, tính khách quan và chất lượng quyết định hành chính.

Không thể cho phép điểm sản lượng cao bù trừ một cách cơ học cho vi phạm nghiêm trọng về pháp luật hoặc kỷ luật công vụ.

Đồng thời, cần định kỳ rà soát các chỉ số có dấu hiệu khuyến khích lựa chọn công việc dễ, bỏ qua nhiệm vụ khó, gia tăng hoạt động hình thức hoặc làm sai lệch số liệu.

Một tiêu chí KPI chỉ thực sự có giá trị khi việc đạt chỉ tiêu đó đồng thời góp phần thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu quản lý nhà nước.

8. Gắn KPI với chuyển đổi số nhưng không làm gia tăng gánh nặng hành chính

Chuyển đổi số tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng hệ thống đánh giá hiệu suất dựa trên dữ liệu.

Tuy nhiên, cần tránh quan niệm rằng áp dụng KPI đồng nghĩa với xây dựng phần mềm chấm điểm công chức.

Phần mềm chỉ là công cụ kỹ thuật. Nếu mô hình đánh giá chưa phù hợp, việc số hóa có thể khiến những bất cập trong phương pháp đánh giá được thực hiện nhanh hơn và trên phạm vi rộng hơn.

Vì vậy, cần hoàn thiện mô hình quản trị trước khi thiết kế hệ thống công nghệ.

Hệ thống KPI điện tử nên được kết nối với các hệ thống quản lý văn bản, giao việc, hồ sơ nghiệp vụ và các cơ sở dữ liệu liên quan để tự động ghi nhận những thông tin đã có.

Công chức không nên phải nhập lại nhiều lần cùng một dữ liệu chỉ để phục vụ việc chấm điểm.

Đối với các nhiệm vụ khó lượng hóa, hệ thống cần cho phép đánh giá bằng sản phẩm công việc, nhận xét chuyên môn và bằng chứng thực hiện phù hợp.

Đồng thời, cần có cơ chế kiểm soát quyền truy cập, bảo vệ dữ liệu, lưu vết việc điều chỉnh kết quả và giải trình khi phát sinh tranh chấp về đánh giá.

Chuyển đổi số trong đánh giá công vụ phải hướng đến giảm thủ tục, tăng tính minh bạch và hỗ trợ người quản lý ra quyết định, chứ không phải tạo thêm một hệ thống báo cáo song song.

9. Đổi mới phương pháp đánh giá người đứng đầu theo kết quả quản trị thực chất

Nếu KPI cá nhân được thiết kế ngày càng chặt chẽ nhưng trách nhiệm của người đứng đầu không được đánh giá tương xứng, hệ thống có thể hình thành sự mất cân đối về trách nhiệm.

Công chức phải giải trình từng công việc, từng tiến độ, từng sản phẩm, trong khi hiệu quả lựa chọn mục tiêu, chất lượng phân công và tổ chức điều hành lại chưa được đánh giá đầy đủ.

Do đó, cần đổi mới phương pháp đánh giá người đứng đầu theo hướng coi trọng kết quả quản trị thực chất.

Nội dung đánh giá cần tập trung vào:

Một là, chất lượng xác định mục tiêu và lựa chọn nhiệm vụ trọng tâm. Người đứng đầu có xác định đúng vấn đề cần giải quyết, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và tình hình thực tế hay không?

Hai là, chất lượng tổ chức thực hiện. Việc phân công, phối hợp, sử dụng nguồn lực, kiểm tra, giám sát có khoa học và hiệu quả hay không?

Ba là, chất lượng hệ thống KPI được thiết kế. Các chỉ tiêu có khách quan, công bằng, phản ánh đúng công việc và hạn chế nguy cơ chạy theo thành tích hay không?

Bốn là, kết quả hoạt động của đơn vị. Những mục tiêu quản lý được giao đã đạt đến mức độ nào, với chất lượng và nguồn lực ra sao?

Năm là, trách nhiệm giải trình và khả năng điều chỉnh. Khi kết quả không đạt kỳ vọng, người đứng đầu có phân tích nguyên nhân, nhận diện hạn chế trong quản trị và chủ động điều chỉnh phương pháp tổ chức thực hiện hay không?

Cần nhấn mạnh rằng người đứng đầu chịu trách nhiệm về hoạt động của đơn vị theo phạm vi thẩm quyền và quy định pháp luật, không có nghĩa phải chịu trách nhiệm tuyệt đối đối với mọi biến động khách quan hoặc mọi hành vi độc lập của cấp dưới.

Tuy nhiên, trách nhiệm của người đứng đầu phải bao gồm cả trách nhiệm đối với những lựa chọn quản trị đã định hướng hoạt động của đơn vị.

Đặc biệt, không nên đánh giá người đứng đầu chỉ bằng cách tổng hợp điểm KPI của công chức thuộc quyền quản lý.

Bởi một đơn vị có thể có nhiều công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, nhưng những nhiệm vụ đó chưa chắc đã được lựa chọn và tổ chức theo phương án phù hợp nhất để đạt được mục tiêu quản lý nhà nước.

Một người đứng đầu có thể tổ chức bộ máy vận hành rất tốt về mặt tiến độ, kỷ luật và số lượng công việc, nhưng nếu lựa chọn sai trọng tâm, phân bổ nguồn lực không hợp lý hoặc xác định những tiêu chí đánh giá không phản ánh đúng mục tiêu quản lý, thì kết quả hoạt động của đơn vị vẫn có thể không đạt hiệu quả mong muốn.

Ngược lại, một người đứng đầu có thể phải đối mặt với những điều kiện khách quan bất lợi, khiến một số chỉ tiêu kết quả không đạt kế hoạch, nhưng vẫn được ghi nhận về năng lực quản trị nếu đã xác định đúng mục tiêu, tổ chức thực hiện hợp lý, sử dụng hiệu quả nguồn lực, kiểm soát tốt rủi ro và chủ động điều chỉnh phương pháp điều hành trong phạm vi thẩm quyền.

Do đó, việc đánh giá người đứng đầu cần kết hợp giữa kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, chất lượng các quyết định quản trị và trách nhiệm tổ chức thực hiện, có xem xét đầy đủ những yếu tố khách quan ảnh hưởng đến kết quả.

Đặc biệt, cần thiết lập cơ chế đánh giá chất lượng của chính hệ thống KPI mà người đứng đầu lựa chọn và áp dụng. Bởi một hệ thống KPI không phù hợp không chỉ dẫn đến kết quả đánh giá thiếu chính xác mà còn có thể định hướng sai hành vi của công chức, làm phân tán nguồn lực và ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của toàn bộ cơ quan.

Từ góc độ này, trách nhiệm của người đứng đầu không chỉ dừng lại ở việc giao chỉ tiêu, kiểm tra tiến độ và đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cấp dưới, mà còn phải chịu trách nhiệm giải trình về tính phù hợp của mục tiêu, tính khoa học của tiêu chí và những tác động do cơ chế đánh giá tạo ra.

Nếu công chức chịu trách nhiệm về việc thực hiện đúng và tốt những nhiệm vụ hợp pháp được giao, thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm về việc lựa chọn đúng nhiệm vụ cần thực hiện, tổ chức thực hiện có hiệu quả và bảo đảm các nhiệm vụ đó phục vụ mục tiêu quản lý nhà nước.

Đây là sự phân định trách nhiệm cần thiết để tránh tình trạng mọi áp lực về hiệu suất được chuyển xuống công chức, trong khi những quyết định mang tính định hướng và tổ chức thực hiện lại chưa được xem xét tương xứng.

Từ đó, có thể khẳng định: Đổi mới đánh giá công chức bằng KPI phải được thực hiện đồng thời với đổi mới cơ chế đánh giá trách nhiệm của người đứng đầu. Nếu chỉ nâng cao trách nhiệm thực hiện mà không nâng cao trách nhiệm quản trị, hệ thống KPI có thể làm cho bộ máy làm việc nhiều hơn, nhanh hơn, nhưng chưa chắc làm cho hoạt động quản lý nhà nước hiệu quả hơn.

Suy cho cùng, chất lượng quản trị của người đứng đầu không chỉ thể hiện ở khả năng thúc đẩy cấp dưới hoàn thành công việc, mà quan trọng hơn là khả năng tổ chức để những công việc được hoàn thành thực sự tạo ra giá trị công, đáp ứng đúng chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu mà Nhà nước giao cho cơ quan, đơn vị.